Leyendo la gramática institucional de PIPE, desde la formalidad

Tal y como fue presentado PIPE "Plan de impulso a la productividad y el empleo,  procedimos a realizar una lectura y análisis desde una concepción  desarrollada por Robert Goddin (ojo este es un autor que trabaja desde la nueva economía institucional) este autor plantea que detrás de todo diseño institucional existe una gramática que permite desnudar la institución en piezas o unidades, que deben ser, una vez identificadas contrastadas con la percepción del ciudadano. En términos prácticos Goddin plantea un análisis formal del diseño y un análisis informal del diseño, pero desde la percepción del ciudadano (no necesariamente con encuestas)

De nuestra lectura de PIPE, pudimos establecer  que tiene un diseño institucional que refleja un sistema de reglas  claras, para el ejercicio transaccional de cada acción de choque y su impacto esperado. La estructura gramátical del diseño del PIPE es la siguiente: “medidas de choques, intencionadas con transversalidad en la economía y la fiscalidad presupuestal”. Esta gramática se puede descomponer bajo las siguientes unidades:

El Choque está encaminado al fortalecimiento del sector económico, de la industria, la agricultura, la construcción y la infraestructura. La intencionalidad es la de solucionar los problemas de corto plazo, como la revaluación del peso, que afectan la marcha de los sectores transables, sino que se busca impulsar la generación de empleo y fortalecer la eficiencia del aparato productivo.

De otro lado, el PIPE tiene una transversalidad, en donde se agrupan una serie de acciones destinadas a aumentar la demanda de dólares y conseguir una mayor devaluación de la moneda y los recursos para fortalecer la lucha contra el contrabando, favorecen de manera importante a los sectores manufacturero y agropecuario.

La representatividad en la fiscalidad presupuestal, es de 5 billones de pesos, de los cuales la construcción recibirá un poco menos del 50 por ciento de los mismos. Para la industria se destinarán 1,2 billones de pesos y para la agricultura 500.000 millones. La distribución de los recursos del Plan, deja en claro que el Gobierno tiene un interés especial en la generación de empleo. Es por ello por lo que más de la mitad de recursos del PIPE van a apoyar a sectores intensivos en mano de obra, como son la construcción y la infraestructura. De contera, y a través de las demandas por insumos, favorecerá al sector industrial.

Más allá de esta sofisticación conceptual utilizada anteriormente, en nuestra proxima nota, publicaremos la lectura gramatical informal del PIPE. podemos adelantar que desde la percepción del ciudadano PIPE parece mas un  plan para el incremento patrimonial empresarial. Es decir, el Plan a ayudaría a los empresario y a los bancos (advertimos que esta es una visión de ciudadanos de a pie, que no posee la robustez de un ministerio hacienda o de un DNP).

¿Y cómo se pellizca una tortuga llamada ejecución?

La nota de reflexión de hoy, hace eco al editorial publicado por el diario el Heraldo de Barranquilla, en el cual se presenta una visión sobre la lentitud en las ejecuciones del estado. Quisimos presentar este artículo, dado que desde el día lunes CEI, viene reflexionando acerca de la gerencia pública y sus distintos males.

……“La lentitud de las ejecuciones y de las tramitaciones que se siguen en algunas empresas del Estado es considerado como un hecho proverbial en la mayoría de los países del planeta que se siguen en algunas empresas del Estado es considerado como un hecho proverbial en la mayoría de los países del planeta.

Es así como en un gran número de proyectos lo que se planea para realizarse en un tiempo determinado se prolonga en demasía, esgrimiéndose sobradas causas y justificaciones para la dilatada alteración del cronograma inicialmente diseñado. Por inexplicables razones cualquier asunto manejado pierde el vigoroso impulso inicial cayendo en la lentitud paquidérmica característica de estos procesos.

Entre las causas de tal lentitud se mencionan la tramitología, la burocracia, la corrupción o la desorganización administrativa. Pero lo que se observa es que por más que se traten de implementar métodos modernos para agilizar el funcionamiento, se crean estatutos antitrámites, se hacen reingenierías y simplificaciones de procesos, u otras sofisticadas innovaciones tecnológicas. Sin embargo el propósito no se logra, pues chocan con la forma como a fuego lento se cocinan los asuntos trascendentales en nuestro país suscitándose las quejas y reclamos de millares de usuarios.

Ejemplos de lentitud hay por decenas a nivel nacional: según un informe del Banco Mundial la justicia del país en la sexta más lenta del mundo y la tercera en América Latina. Igual sucede en la mayoría de las investigaciones que se adelantan por los organismos de control. Así mismo la lentitud en los procesos de Justicia y Paz en donde en 7 años de vigencia apenas se han dictado 15 sentencias, la pausada marcha del proceso de restitución de tierras, la acompasada aplicabilidad del nuevo sistema de las Regalías, la revisión de proyectos importantes que avanzan a paso de tortuga en el Congreso. Adelantar trámites de salud en una EPS o para la pensión son verdaderas odiseas.

Es de reconocer que en su mayoría las intenciones de los gobernantes y funcionarios públicos son loables, pero ocurre en la práctica que una gran parte de los procesos, salvo honrosas excepciones, se producen en cámara lenta y a un ritmo demasiado calmo. Sucede en cantidad de ocasiones que los planes y proyectos así como los recursos están, pero la gestión y los trámites administrativos hacen que no se ejecuten con requerida prontitud.

Es necesario recordarles a los funcionarios oficiales que tienen que ver con todas estas laxas situaciones, que para el éxito de su gestión no basta con ir en la dirección correcta sino también llevar una adecuada velocidad. Las instituciones públicas tienen que darle una mayor celeridad a los procesos, trámites y obras que gestionan para la comunidad y así evitar las asonadas, protestas, demandas y marchas que muestran la inconformidad existente en la satisfacción de sus necesidades”.

De cantos gregorianos a cartas a García: la transformación de la gerencia pública

Con frecuencia hemos visto en: twitter, artículos de prensa y portales de organizaciones públicas, los cantos gregorianos de mandatarios sobre la consecución de recursos para inversión. Por ejemplo es frecuente ver que DNP publique mensajes como este: “en 11 meses el SGR ha aprobado 6 billones de pesos en proyectos”. También es recurrente leer frases como ésta: “hemos conseguido 200.000 millones de pesos del SGR, como producto de nuestra capacidad de formular proyectos”, frase expresada por un gobernador.

Sin embargo, transcurridos 18 meses de gobiernos regionales y locales, y 11 meses del mecanismo de aprobación de recursos en el SGR; son escasos los despliegues noticiosos que muestren cuanto de los dineros gestionados han sido girados o ejecutados por los gobiernos locales. Precisemos mejor nuestra afirmación, cuanto de los 6 billones de pesos del SGR han sido girados a los entes territoriales? ¿cuántos de esos se están ejecutando? ¿Qué bienes y servicios se han entregado? ¿estos recursos inician a producir resultados?

Lo anterior no es una crítica a los gobiernos o al sistema, con ello se pretende abordar un tema que en la gestión pública del país, parece importar poco, el funcionamiento organizacional. Muchos mandatarios no consideran, ni toman en cuenta, durante la campaña, ni en los empalmes,  la necesidad de entender y conocer el funcionamiento de su organización.

Es vital que un mandatario conozca cómo funciona el ente que va a gerenciar, por lo menos en dos elementos básicos: ciclo de formulación de proyectos y ciclo de ejecución de recursos. Parece un hecho menor y muchos lo limitan a un simple diagnostico organizacional, pero esto tiene tanto de largo como de ancho. Por un momento pensemos, en un mandatario cuyo plan de desarrollo es abundante en metas (en Colombia el 80% de planes desarrollo poseen más de 250 metas de productos), pero su organización posee un ciclo de formulación de proyectos con tasas superiores a 90 días, para tenerlo formulado y con CDP. Ese mismo mandatario con ese plan de desarrollo, tiene un ciclo de ejecución, donde su proceso de contratación (incluidos preceptos legales) en promedio supera los 90 días. A esta situación la denominamos, la dominación de un gerente publico por los cuellos de botella organizacionales. Esta dominación produce la estigmatización de mandatario tortuga!

El panorama para ese gobernante se complejiza, cuando al verse desbordado en formulación y en demoras en la contratación, se inicia la reingeniería de la premura, es decir, el mandatario empieza la priorización por angustias de ejecución. Esta priorización genera desbalances y rezagos en el cumplimiento de las metas del plan de desarrollo.

Este fenómeno relatado anteriormente, tiene diversas aristas que consolidan una urdimbre compleja. Algunas de las aristas son: limitada nomina de personal y restricciones en gastos de funcionamiento, eso es discutible, pero tiene algún asidero. Excesivo y confuso entramado de reglamentaciones existentes. Nomina de personal sin preparación adecuada. Instalaciones inadecuadas con limitadas facilidades tecnológicas.

Parecerá políticamente incorrecto, pero la evidencia que sea podido recabar frente a esta situación, nos conduce a afirmar que, todos los cuellos de botella funcionales y aristas de causas, el mandatario las puede detectar en su proceso de campaña y de empalme, siempre y cuando se estudie a la organización. El producto de ese estudio de la organización, es información que se decanta, para determinar que ofrece y a que se compromete en su plan de desarrollo (obviamente junto con la información fiscal y legal).

Sin embargo, entre los gerentes públicos existe mayor preocupación por montar la estrategia del retrovisor que por la estrategia del acelerador y el rendidor. Por lo tanto, cuando entran a gobernar empiezan a padecer la metofaroa del elefante y el jinete; y es allí cuando surge como gran solución la certificación en calidad, implementación del MECI u otras herramientas (Estatutos antitrámites, reingenierías y simplificaciones de procesos, las normas ISO  NTCGP 1000 u otras sofisticadas innovaciones tecnológicas), Pero lo que se observa es que por más que se traten de implementar métodos modernos para agilizar el funcionamiento, la eficacia  y la eficiencia, tal propósito escasamente se logra, pues chocan con una organización que se comporta con el elefante, al cual el jinete no puede domar.

Con esta iteración de omisiones funcionales, se obtiene un gobierno bajo la cascada de cambios de funcionarios, de indecisiones y lentitud de las ejecuciones de planes de desarrollo, con bajos niveles de entrega de productos y de resultados.

De esta forma se se pasa de la alegoría de cantos gregorianos “conseguimos recursos a niveles históricos en el municipios y departamento”;  a cartas a García, llenas de frases como: “es necesario que la comunidad comprenda que el ente territorial está aprendiendo el funcionamiento del nuevo SGR”. “Esta reforma abrió las puertas a mayor nivel de recursos pero somos débiles en ejecución por la excesiva tramitomanía del estado” “ya emprendimos una reingeniería para agilizar la ejecución de proyectos”.

Mientras los mandatarios no se preocupen (de igual manera como lo hacen para lo fiscal o legal) por el funcionamiento de sus organizaciones, desde el momento de su campaña política, no podrán establecer una planeación adecuada y focalizada de lo que en realidad están en capacidad de hacer. No se trata de hacer un típico diagnostico organizacional, se debe procurar reconocer que existe una organización que no está alineada, y que es atravesada por los intereses particulares que mueve a los cazadores de renta.

Cuando el control social, controla, es un problema de comunicación y mal interpretación del Gobernado

Veemos con frecuencia  como algunos reclaman con vehemencia en sectores privilegiados que no se divulga ni reconoce la actuación del presidente, acaldes y gobernadores, y que por el contrario, muchos nos empeñamos en señalar solo las deficiencias, falencias y errores de la administración. Esta es una discusión de nunca acabar, recientemente el presidente con su alta consejera para el buen gobierno, reclaman que nadie reconoce lo que hacen, por lo que la estrategia es aumentar la comunicación y sacar a los ministros de sus despachos.

La verdad, resulta imposible sacar un incensario para perfumar el cumplimiento del deber de los funcionarios, cuando se sabe que gobiernan en mancomunidad con los intereses de las casas políticas que hicieron posible su elección y en segundo plano las necesidades de la comunidad. Esa es la práctica instituida en el territorio nacional, bajo la mal llamada “gobernabilidad”, que no es otra cosa que el reparto equitativo de puestos y contratos entre quienes apoyaron con maquinaria electoral el triunfo político de éste o aquella. Reparto que no tiene relación alguna con lo que define la ONU como tal: “Es la línea más corta entre el Input (Demanda) de la sociedad y el Oouput (Resultado) del gobierno”. En términos generales, es la capacidad para la continua adaptación entre la regla y el acto, entre la regulación y sus resultados, entre la oferta y la demanda de políticas públicas y servicios. La Gobernabilidad depende de la Gobernanza, por ejemplo, del nivel de madurez en una sociedad organizada y su capacidad para asumir responsabilidades compartidas en la implementación de decisiones y en el arte de gobernar correctamente.

Si lo que conocemos en Colombia es la tergiversación del concepto en beneficio de unos pocos y la sociedad no está organizada ni asume responsabilidades, los periodistas, académicos y ciudadanos, en todas sus formas, tenemos la obligación de señalar, con el ánimo de que se corrijan, desviaciones, desgobierno y malversación de lo público, puesto que es el patrimonio de los ciudadanos,  así les plazca o moleste a quienes los rodean. Es decir, no estamos llamados a integrar la camarilla de áulicos, de sahumerio en mano, perfumando sus acciones en cumplimiento del deber.

Lo público, pertenece a la ciudadanía y está en el ámbito de la soberanía popular, y es deber de todos y cada uno observar y denunciar lo que no conviene a la mayoría sino que favorece a unos pocos, aún cuando la acción y el desembolso se presenten disfrazados de desarrollo y progreso, que en esa jugada sí son expertos los clientelistas electores, todos con su combo de “especialistas” ubicados en todas las oficinas ministeriales, municipales y/o departamentales. No hay rincón de la administración pública que los interés politiquero no hayan ocupado. Por tanto, insisto, en que los gobiernos no pierdan su tiempo en insultando, ni hagan comentarios torpes como “odias a” en el tropezón fortuito con quienes sólo quieren estar cumpliendo su deber de ciudadanos y su rol de gobernado.

Nota escrita por: Lola Salcedo, periodista nacida en Barraquilla