De otro lado, esta reflexión de
hoy tiene un doble propósito: el primero aportar elementos que justifiquen
nuestra posición en la nota del día 7 de febrero, frente a los problemas que enfrenta
nuestra modelo de planeación de las locomotoras, donde aun perviven
limitaciones en la manera como se considera la variable ambiental en los
procesos de toma de decisiones, no existe claridad. El segundo propósito es
explicar la Evaluación ambiental estratégica (EAE), como herramienta que
coadyuvaría en la mejora de procesos de toma de decisión.
Para tal fin, consideramos apropiado,
presentar un texto elaborado por el Experto Chileno-Español, Rodrigo Jiliberto.
La Evaluación Ambiental
Estratégica (EAE) se halla aún en fase de desarrollo. Eso significa que es
necesario reflexionar con cierto detenimiento sobre ¿qué es y qué significa
este instrumento en el marco de la política y gestión ambiental de un país?.
Eso es lo que se trata de realizar a continuación. Este texto constituye un
intento de evaluar el estado del arte y delinear una propuesta de EAE centrada
en la mejora de la decisión, y focalizada en la mejora de los procesos de
decisión, que va ganado paulatinamente terrero entre los teóricos y
profesionales de la EAE.
La EAE necesita dotarse de un
marco teórico y conceptual propia, liberarse de los modelos y conceptos propios
de la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA) de proyectos, para poder abordar
los retos que supone mejorar ambientalmente decisiones estratégicas complejas,
como son las políticas, los planes y los programas (PPP). Ese es uno de los
objetivos que se abordan en primer lugar en este texto. Se trata de definir el
objetivo particular y diferencial de la EAE como herramienta de apoyo a la toma
de decisiones estratégicas. Esta particularidad está recogida sintéticamente en
dos conceptos que se proponen, el de requisitos de consistencia decisional, y
el de valores ambientales de decisión.
La EAE necesita, además,
identificar la dimensión ambiental propia y diferencial de las decisiones
estratégicas respecto de la de proyectos, que es abordada por la EIA. La
dimensión ambiental de un proyecto se ha representado mediante un modelo simple
que consiste relacionar un determinado proyecto con el medio ambiente a través
de vectores lineales de impacto. Este modelo, cuya expresión metodológica y operativa es el concepto de impacto
ambiental ha sido útil para identificar y dar cuenta de la dimensión ambiental
de proyectos. Aquí se propone que la dimensión ambiental estratégica, que es la
que debe ser competencia y atañe a la EAE de decisiones estratégicas, debe
estar representada por un modelo más complejo y de base metodológica sistémica
que aquí se denomina sistema ambiental sectorial, y que como tal representación
de la dimensión ambiental estratégica de decisiones estratégicas debe
constituir un referente central en el proceso de EAE.
Finalmente la EAE requiere de
una metodología, es decir, de un conjunto articulado de pasos para llevar a
cabo lo que constituye su objetivo
principal, que es fomentar la incorporación de valores ambientales a las
decisiones estratégicas. En este sentido la EAE también debe liberarse de las
metodologías tradicionales de EIA orientadas a la evaluación de productos,
finalistas o ajenas a los procesos sustantivos de decisión. La EAE debe
desarrollar metodologías centradas en la evaluación de procesos, capaces de
enfrentar con creatividad y realismo el reto de tener que lidiar con procesos
complejos, no lineales, y muchas veces carentes de una lógica de decisión
explícita, como son los que dan lugar a PPP. Aquí se propone una metodología de
EAE, que respetando los objetivos diferenciales y la naturaleza propia de la
EAE, puede asumir la diversidad de los procesos de decisión, y favorecer un proceso
incremental de mejora ambiental de PPP.
De manera creciente la EAE es
entendida como un proceso destinado a mejorar los procesos de decisiones desde
una perspectiva ambiental. (Jiliberto, 2002 y 2004; Bina, 2003) Una reciente
definición propuesta en el ámbito del Banco Mundial refleja bien esta
tendencia, según la cual la EAE consiste en “ una aproximación participativa
para posicionar, en el centro de la toma de decisión, los aspectos ambientales
y sociales e influir en la planificación del desarrollo, la toma de decisiones
y los procesos de implementación a nivel estratégico” (Mercier, 2004).
Este escenario ha llevado a que
en la actualidad se reconozcan tres aproximaciones básicas a la EAE: una
inspirada en la EIA, otra inspirada en lo que en la terminología inglesa se
conoce como “policy appraisal”, es decir, entendida como una metodología de
evaluación de políticas orientada por objetivos y, finalmente, una aproximación
de EAE integradora, inspirada en la integración de la dimensión ambiental en el
proceso de decisión, utilizando parte del instrumental del “policy appraisal”.
(Dalal-Calyton, Sadler, 2005; EC 2001).
No obstante, entre la evolución
conceptual y la práctica operativa en EAE hay todavía una valla que salvar,
pues una nueva conceptualización requiere una nueva aproximación metodológica,
cosa que hasta ahora no se ha solventado consistentemente. Esta carencia es la
que ha animado al proyecto europeo denominado Evaluación Ambiental Estratégica
Analítica (ANSEA). Este ha intentado proveer una metodología de EAE consistente
con una definición conceptual de la EAE desde las ciencias de la decisión y la
planificación estratégica, que obviamente la entiende como un instrumento
centrado en la mejora del proceso de decisión. (Caratti, Dalkmann, Jiliberto,
2004; Dalkmann, Bongart, Jiliberto, 2004).
Sin duda, el reto más
importante de la EAE consiste en superar el paradigma que ha dominado la
evaluación ambiental en las últimas décadas, según el cual toda evaluación
ambiental consiste en alimentar una decisión con información, lo más objetiva
posible, sobre las probables relaciones futuras de dos entidades separadas, por
un lado, una decisión, y por el otro, el medio ambiente. Paradigma del cual se
deriva el extemporaneo racionalismo sustantivo que domina las prácticas de la
EIA y de mucha de la EAE.
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