Revisando el paradigma de la política pùblica ambiental

Constituye este el primero de tres comentarios que publicaremos de forma continuada, siendo eso sí, cada uno de ellos, autónomos en su contenido. Este primer comentario intenta dar una explicación del sesgo estructural de la política ambiental actual, el segundo facilita una justificación de porque la naturaleza no constituye el objeto de política de la política ambiental, y finalmente el tercero introduce lo que entendemos constituye el verdadero objeto de la política ambiental que son las relaciones socio ambientales.

En general cuando pensamos en una política pública y en particular cuando pensamos en las propuestas que se realizan durante las campañas políticas, tenemos en mente fundamentalmente los objetivos que los diversos candidatos plantean para esas políticas.

Ahora bien, los modos y alcances de esos objetivos están intrínsecamente determinados por cómo se entiende el problema que justifica esa política pública. Los diversos actores políticos pueden realizar propuestas comparables las unas con las otras porque primero han concordado mediante un proceso largo socio-político deliberativo sobre qué están hablando.

Así, por ejemplo, cuando se plantean opciones alternativas relativas a la política de seguridad ciudadana, todos saben de antemano que se están refiriendo al problema del incremento de la delincuencia, al atentado a las personas o a la propiedad por parte de terceros. Entonces, las propuestas alternativas de política se entenderán como soluciones a ese problema. Esto define el contenido de la política de seguridad pública. De tal forma que los distintos candidatos formularán opciones para gestionar tal problema, con la libertad que otorga lo político.

Lo que queremos argumentar aquí es que en el caso de la política ambiental tradicionalmente la descripción del problema que justifica la política está estructuralmente mal definido y que ello conlleva a un errado diseño del papel de la acción pública en materia ambiental.

De forma muy simple, pero generalizada, entendemos que el problema que justifica la política ambiental es el deterioro del medio ambiente producto de la acción humana. Hasta ahí lo ambiental no se diferencia mucho de otros problemas de política, en el sentido que es un problema el que justifica la acción pública.

Sin embargo, parte fundamental del ejercicio de formulación de políticas públicas es que el problema de política se entienda como un problema entre problemas. Es decir, es justamente la función de cada opción política gradar de distinta forma el tratamiento de los problemas, y así diferenciarse las unas de las otras.

En el extremo esto supone que el problema de política debe estar formulado de tal forma que para alguna opción política debe ser perfectamente argumentable que la sociedad pueda vivir con el problema en cuestión porque propone prestarle muy poca atención.

Si esto no fuese posible, entonces, no se trataría de problemas de política pública, de algo de lo cual el Estado debiera preocuparse de forma permanente, sino que de una emergencia pública, que requiere una solución ya: un incendio, una catástrofe, que se extingue como tal problema una vez se solventa.

Aquí es donde reside el sesgo que ha caracterizado la formulación del problema de política ambiental, pues éste no se ha planteado como un problema entre problemas, sino como una emergencia existencial. Está formulado como un dilema civilizatorio, frente a la cual no cabe excusa de dilación en la acción.

Esto genera dos sesgos muy relevantes asociado primero a los objetivos de política, y segundo, a las opciones o estrategias de acción.

Veamos el primero. Cómo se trata de un problema existencial, la erradicación fáctica del problema ambiental deviene automáticamente en el objetivo irrevocable de la política. En tanto el problema ambiental es descrito como un riesgo existencial para la sociedad, no queda otra opción que el objetivo de la política “deba” ser la erradicación última del problema. De esta forma se elimina sustantivamente la política de la arena ambiental. No hay modo de diferenciarse políticamente, al menos en este aspecto.

Esto resulta evidente, por ejemplo, en el caso del cambio climático. Como resulta cuasi imposible diferenciarse de forma efectiva políticamente una vez el problema ha sido establecido como tal, la única opción para diferenciarse efectivamente es negando el problema como tal.

Ahora bien, un objetivo es una herramienta medular en la construcción de una decisión estratégica como es una política, pues se trata de la identificación del horizonte factible que el sujeto decisor entiende puede alcanzar bajo su dirección el problema de política. Y ese horizonte no es el resultado mecánico de poner blanco lo que en un supuesto diagnostico se identifica como negro, sino una decisión que se alimenta no sólo de cómo se entiende el problema, sino de las capacidades existentes para solucionarlos, de las fortalezas y debilidades existentes, también de las herramientas disponibles para alcanzarlos, así como de las prioridades frente a otros objetivos y urgencias.

Toda esta reflexión se elimina tácitamente en el formato actual de la política ambiental, privándola así de toda guía operativa para su acción, ni menos aún para cualquier forma de rendición de cuentas.

El segundo sesgo, el de las opciones, se deriva directamente del primero. Como no hay forma de diferenciarse sustantivamente en los objetivos, entonces, la diferenciación se articula vía las opciones u estrategias para logarlos.

No siendo posible una discusión efectiva sobre los objetivos de política, el debate de política ambiental tiene lugar en el ámbito de las estrategias para solucionar el problema. Y ahí nos encontramos con la conocida polaridad: conservacionismo versus desarrollismo u optimismo tecnológico, como eje temático de la acción pública en medio ambiente.

Según la una, en un mundo finito y único, sujeto invariablemente a la ley de la entropía, el principio básico que debiera regir la política es el de la conservación, la del equilibrio, y esa debiera ser la divisa de la política ambiental y de sus instrumentos; a mas conservación mejor, a más control mejor, a más regulación mejor, a más protección mejor.

Según la otra, aceptando el diagnóstico y objetivo de base, se sostiene que la sociedad es capaz de generar nuevas tecnologías e innovaciones capaces de hacer del problema una virtud, y superar las crisis ecológicas y de recursos que puedan ir emergiendo. Por tanto, su divisa es, a más incentivo mejor, a más autorregulación y autocontrol mejor, a menos conservación y menos protección mejor.

La discusión sobre las estrategias es el mecanismo indirecto para la diferenciación política sobre los objetivos, pues para unos, en el extremo, hay que hacer sustantivamente poco o nada, salvo generar los incentivos para que esa innovación tecnológica tenga lugar en el momento apropiado, no antes ni después, y para los otros, en el extremo, hay que hacer mucho, prácticamente cambiar la sociedad desde su base. Y en esos dos extremos y sus combinaciones, se mueven las alternativas de política ambiental hoy día.

No obstante, este modo de diferenciación es falaz, pues se basa en una falacia de fondo, a saber, en la supuesta posibilidad de disponer de alguna certidumbre respecto a la eficacia positiva de cada una de esas dos opciones. En realidad no es posible tener certidumbre alguna acerca de si una de las dos opciones funciona fácticamente, y es operativa en algún sentido para asegurar la sostenibilidad ecológica o ambiental futura de la humanidad.

Es decir, la justificación de su utilidad fáctica como opción de política es meramente especulativa, es discursiva. En un caso se basa en la evidencia histórica del desarrollo tecnológico, lo que justificaría pensar que a pesar de la gravedad de los hechos ecológicos y de su magnitud, la solución tecnológica estará disponible en el momento y modo justo. En el otro caso se basa en la invariabilidad de las condiciones que determinan la vida en la tierra, las que se supone sometidas a presiones antes inimaginables que terminaran por hacer colapsar el sistema global, como otros sistemas naturales menores han colapsado.

Pero evidentemente porque las cosas hayan ocurrido en ambos casos, eso no significa que vayan a ocurrir en el futuro, ni de la misma forma, ni con el mismo significado para nosotros. Por lo que por muy de sentido común que puedan parecer no son útiles para tomar decisiones, ni para realizar valoraciones de opciones de política.

Hasta aquí, entonces, la política ambiental ha estado caracterizada por perseguir objetivos, que son más bien problemas y estrategias políticas cuya virtualidad como soluciones positivas de esos problemas nadie conoce.

Estás conclusiones trazan un panorama más bien preocupante para la política ambiental, con muy pocas oportunidades para realizar una reflexión constructiva sobre la misma y sus experiencias, y probablemente restándole en buena medida eficiencia.

Autor: Rodrigo Jiliberto - Experto Español - consultor entre otros OCDE- ANH/Minambiente Colombia-World Bank - BID, gobierno de Chile.